Por Malena Vivanco, María Julia Eliosoff, Martín Mangas, Francisco Cantamutto (integrantes del Especio de Trabajo Fiscal para la Equidad - ETFE)
El Ministro de Economía y candidato a presidente Sergio Massa aprobó este 12 de septiembre el Decreto 473/2023 y envió un proyecto de Ley que propone elevar el piso desde el cual se paga el impuesto a las ganancias de la cuarta categoría a un monto equivalente a 15 veces el salario mínimo, vital y móvil. Así, pasaría de $700.875 a $1.770.000, con ajuste dos veces al año (en enero y julio). El objetivo es gravar únicamente a los “mayores ingresos”, dejando exentos a tramos más bajos del impuesto tal como está hoy. Con esto, también se reforma el esquema de alícuotas, que pasan de oscilar entre 5% y 35% a hacerlo entre 27% y 35%. Se estima que sólo quedarían alcanzados 90.000 contribuyentes, que representan menos del 1% de los empleos registrados del país, dejando a 800.000 contribuyentes exentos. ¿Qué implicancias tiene esto? ¿Constituye una mejora o empeora los problemas actuales del impuesto?
Para responder a esta pregunta, es necesario hacer una aclaración respecto al nombre del impuesto, que suele llevar a equívocos. En cualquier sistema tributario, existen impuestos que gravan personas y empresas según su capacidad de pago, a los que llamamos "progresivos" porque a través de ellos aportan más quienes más tienen. La capacidad de pago puede medirse por: ingresos, consumo y riqueza (tierras, automóviles, dinero, acciones, bonos, etc.). Los ingresos pueden ser laborales, por transferencias estatales (como jubilaciones, pensiones y subsidios), o por rentas (obtenidas por rendimientos de acciones, intereses, dividendos, alquileres, ejercicio del comercio y profesiones liberales). En Argentina, desde 1973, el impuesto que grava a los altos ingresos se ha llamado “a las ganancias” y la ley lo define como "ingreso neto". Esto ha inducido a una discusión semántica ya que el impuesto conceptualmente no grava ganancias (el salario no es una ganancia), sino altos ingresos obtenidos por el trabajo personal. Impuestos como bienes personales o el impuesto a las grandes fortunas gravan las riquezas. Impuestos como el IVA o Ingresos Brutos (IIBB), el consumo.
Los impuestos a los ingresos se implementan en todo el mundo y tienen mayor recaudación en los países con estructuras tributarias más progresivas, como los de la OCDE. No es una rareza ni tampoco un dato poco significativo: el 70% de los países de esa organización no tienen pisos para gravar los ingresos (todos aportan algo) y para el 25% de los países el peso es del 23% del salario promedio (1). Con estas nuevas medidas en Argentina el piso pasaría a ser U$2400 mientras que en Brasil es de U$552, en Uruguay U$1000, en Chile US$890 mensuales o en Alemania €9.408 anuales(2). Es decir, menos personas se ven alcanzadas en la Argentina respecto de otros países.
El impuesto recae sobre personas cuyos ingresos superen un mínimo imponible, al cual se le aplican algunas deducciones, y a partir de allí operan diferentes alícuotas que aumentan a medida que suben los ingresos netos. Justamente, sobre la forma de determinación, hasta ahora funcionaba de una manera no del todo ordenada: algunas deducciones tenían una actualización automática por el índice RIPTE y otras eran definidas por el gobierno de turno de manera arbitraria, lo que hacía que quién estaba alcanzado podía cambiar su condición de forma no previsible. Dada la elevada inflación, ese monto se veía constantemente erosionado por la propia dinámica de renegociación salarial, haciendo que cada vez más trabajadores/as estén en condiciones de superar ese monto (y, por lo tanto, pasen a tributar) sin que esos aumentos impliquen una mejora real de sus ingresos. La técnica de progresión continua que tiene el impuesto permite evitar saltos abruptos en el monto a pagar cuando se cambia de tramo en la escala, pero eso no evitaba que incluso los ingresos netos se vieran afectados a la baja por efecto de una mayor alícuota. En este sentido, la determinación de un criterio objetivo con actualización semestral aparece como un avance respecto a la situación actual.
Ahora bien, el criterio elegido (15 SMVM) refleja la voluntad de que solo se vean gravados ingresos extremadamente altos, y no otros ingresos relativamente elevados, lo cual es cuestionable en términos de equidad. En Argentina, y en Latinoamérica en general, el sistema tributario es predominantemente regresivo. Esto significa que la intervención del Estado a través del cobro de impuestos empeora la desigualdad, debido a que la recaudación se apoya principalmente sobre impuestos como el IVA, que afectan desproporcionadamente a los sectores de menores recursos. En 2022, el IVA aportó el 43,05% a la recaudación por impuestos nacionales. En términos de participación en la recaudación total siguió ganancias con un 34,81%. Los impuestos que gravan la riqueza, en cambio, carecen de una participación significativa: bienes personales aportó apenas 3,12% el mismo año.
En este marco, las medidas que reducen el pago de ganancias no son progresivas. Al contrario, significan un empeoramiento si se mira el sistema de conjunto y contribuyen a que el Estado sea visto como productor de desigualdades, deslegitimando su accionar frente a quienes tienen menos.
La eliminación de los primeros tramos parece una respuesta desproporcionada para aliviar a los sectores medios-altos, afectados por la inflación. Una alternativa que busque un sistema más justo sería definir un piso que alcance a los ingresos altos (no solo a los extremadamente altos), incluir más escalas con alícuotas que inicien bajo y crezcan con los tramos de ingresos, lo cual aliviaría la exigencia fiscal a los tramos iniciales (se empieza pagando poco) y elevarla en los tramos superiores. Vale recordar que estos tramos superiores se caracterizan además por su mayor capacidad para realizar maniobras de evasión y elusión fiscal, que implican una gran pérdida de recursos para el Estado y reflejan la gran ineficiencia de los mecanismos existentes.
¿Pero alcanzaría con esto? Tampoco. El sistema actual es profundamente inequitativo e ineficaz, este tipo de medidas siguen contribuyendo a tapar con parches, de manera descoordinada, las deficiencias. Es necesario abordar el problema de manera integral. Los tributos actualmente no tienen capacidad de gravar a los sectores dominantes, y es necesario que el Estado enfoque sus esfuerzos a alcanzarlos.
Vale mencionar otras de las medidas anunciadas, que aplican la devolución del IVA a trabajadores/as que perciban ingresos por debajo de los $708.000, jubilados/as y pensionados/as, titulares de AUH, monotributistas y trabajadoras de casas particulares contribuyen a morigerar la regresividad del impuesto, y son un paso favorable en torno a medidas fiscales que reduzcan la desigualdad. Sin embargo, son medidas transitorias que habría que consolidar de manera definitiva. Además, tienen un tope de $18.800 mensuales, cifra que es entre 6 y 11 veces inferior a lo que recibirán quienes dejen de tributar ganancias.
El esfuerzo a futuro debería estar concentrado en reorganizar el modelo tributario sobre nuevas bases impositivas. Es fundamental que contribuyan más los sectores que tienen más capacidad de hacerlo y de esta manera evitar que sean las pymes y las personas de menores recursos quienes soportan la carga tributaria. Es clave revisar los impuestos que gravan, además de los grandes ingresos, el consumo, la riqueza y el patrimonio: aumentar la escala de alícuotas de Bienes Personales, actualizar la base imponible del Impuesto Inmobiliario (la colaboración de las provincias es central en esto), revisar los gastos tributarios injustificados e inequitativos y extender de manera indefinida la devolución de IVA a bienes de primera necesidad. Necesitamos avanzar hacia un sistema tributario progresivo, eficaz y transparente, en el que aporten más quienes más tienen. Quienes menos tienen no pueden aguantar más.
En este marco de estrechez del espacio fiscal, cabe preguntarse acerca de los límites de una medida que resigna capacidad recaudatoria reduciendo la posibilidad del Estado para enfrentar la pérdida de poder adquisitivo de los sectores más empobrecidos. A modo de ejemplo, esta medida implica el 0,6% del PBI, el doble de lo que se destinó en lo que va del año a la AUH, política que además se redujo un 12,2%(3) en términos reales. Para que el sistema impositivo argentino recaude de manera equitativa debemos seguir discutiendo una revisión integral de nuestro sistema tributario, donde todos/as aportemos a garantizar nuestros derechos según nuestra capacidad contributiva. Desde el ETFE creemos que es urgente caminar en este sentido, y por eso proponemos ideas concretas para avanzar.
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